姚遥：公安监管，境外组织焉附——一评驱逐境外非政府组织管理法

中国政府的《境外非政府组织管理法（（草案二次审议稿））》公布了全文供征集意见，就在同一时间，安徽一位访民遭遇截访，就在老母与幼女面前，被一名警察公然开枪打死。此时，请让我们注意该管理法的第七条：
国务院公安部门及省级人民政府公安机关是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关。
作为前美国基金会的从业人员与合作伙伴，了解境外非政府组织在国内的尴尬地位和如履薄冰的处境，在中国特色的语境之下，境外非政府组织对在中国的活动摆脱灰色处境谋求正当性身份有现实需求，但也对管制条例下的空间不敢乐观。而本法的出台，尤其公安部门权力扩张并且高调入法，大约如一记棒喝，政府直接亮剑，境外组织何去何从。
前文提及的两起事件看起来似乎并不相关，但都有公安的出现。公安在一起事件中枪杀了维权的访民，而在另一个场景下通过法律对境外组织中扮演了主要监管角色。国家允许公安部门超越法律程序直接控制社会，包括实施极刑，警察国家之下，民间社会何来希望。
在这部法律中，对公安的权力是这样规定的：
第四十七条　公安机关履行下列监督管理职责：
（一）负责对境外非政府组织设立代表机构的登记；
（二）负责对境外非政府组织开展临时活动的许可；
（三）负责对境外非政府组织代表机构的年度检查；
（四）负责对境外非政府组织及其代表机构的活动进行监督，对违法行为进行查处。

第四十九条　公安机关履行监督管理职责时，可以依法采取下列措施：
（一）进入境外非政府组织在中国境内的办公场所、活动场所进行现场检查；
（二）询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；
（三）查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存；
（四）查封或者扣押与被调查事件有关的场所、设施或者财物。

第五十条　公安机关可以查询与被调查事件有关的单位和个人的银行账户。对涉嫌违法活动的银行账户资金，经设区的市级以上人民政府公安机关负责人批准，可以提请人民法院依法冻结；对涉嫌犯罪的银行账户资金，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定采取冻结措施。

根据第四十七条的规定，境外非政府组织从落地开始，到活动开展，再到每年的年检，最后到扫地出门，公安部门全链条一站式服务到底。相比此前与商务部对接、民政部接洽，公安部门无论如何也是理论上最后一位与境外非政府组织直接挂钩的公权力部门。
公安部门是负责国内公共安全的责任机关，而非政府组织是促进社会发展的社会部门。由公安部门直接监管境外非政府组织，也就意味着在立法者眼中，境外非政府组织所支持的社会发展工作属于公共安全的范畴，这也是看待本部草案过程中无法回避的一个核心点，政府是以警惕与管控为出发点看待境外非政府组织，而非引导和支持。即便是对境外非政府组织最穷凶极恶的俄罗斯，无论境内境外，对于所有的非政府组织都由司法部门监管，采取同一套法律进行管理。
此前公安部门对境外非政府组织的直接管理，主要在外籍人士的就业与居留管理上，这一点倒完全在情理之中。而根据如今的草案规定，如果不出意外，具体事务应当由国保大队负责。不知如果草案就此通过，国际社会将如何面对与国保大队全程监管的未来。
对公安部门如何具体操作，法律文本的第四十九条还具体规定了更多的内容，还创设了"被调查事件"一个口袋权力。在此名义之下，公安机关有权以监管而非调查名义对办公场所和活动场所进行检查，有权在传讯等程序之外定向约谈当事人，有权以被调查事件而非立案的情况下查阅、查封或扣押资料。
按照一般性立法思路，政府作为守夜人，对于社会发展类的民间民事活动，公安部门仅在其涉嫌触犯了相关法律的情况下有权行使其职责。而在实践中，除了约谈以外，草案第四十九条所规定的现场检查和查封资料等工作内容，公安部门往往以联合执法的形式实施。本草案直接以法条的形式授权公安部门这般行使权力的形式，对于公安部门的权限明显做了相应的扩大，更直白的说就是对境外非政府组织的管控更加便利了。
如果对于法治中国还抱有期望的话，可以再回顾一下过去中国国内非政府组织的遭遇，爱知行、女权机构、传知行、立人图书馆、爱思青年等受到公安打压的案例并非个案，仅仅是最为极端的案例。即便是一般性的民间机构，比如环保机构也不可避免的遭受公权力的日常骚扰。而这将是未来"合法的"常态化的生存形式。
即便未来的法律解释中，将"被调查事件"限定在目前的刑事法律所规定的范围之内，而非监管部门可以任意决定需要，境外非政府组织也并没有任何可以乐观的理由。仅仅目前一条"非法经营罪"即可点住所有机构的死穴，敢问可有从来不制作任何印刷品的境外非政府组织存在么。
不过，现实情况或许没有这样的悲观。在这样的高压法律之下，能够被允许登记注册的机构一定是能基本保证听话的机构，至少是能保证自我审查的机构。即便是那些有足够后台还足够不听话的机构，每五年重新登记一次的政策也可以充分确保审查与自我审查的延续。更悲观的国际现实是，发达国家对于本国非政府组织在国外受到限制的事情所采用的外交行动往往软弱无力，尤其面对中国这样一个新兴的GDP大国，指望欧美强硬更加渺茫。要坚守理想而拒绝妥协的境外非政府组织，如果工作内容与公民权利沾边，在草案落实后的真实世界，面对公安部门的直接监管，只能是：要么忍，要么滚。
而那些法律上滚出去了还期望推动中国社会发展的国际非政府组织，如果还要持续在中国境内活动，它们和它们国内的合作伙伴就要面对违法活动的指控。
当公安管理境外非政府组织进入草案开始，以往的灰色的、妥协的、弹性的工作空间就彻底的消失了。境外非政府组织何去何从，只有无限的悲观。